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該提起民事訴訟還是行政訴訟，這個(gè)問題，讓江蘇省邳州市陳樓鎮(zhèn)村民孫勝犯了難。

孫勝曾在邳州市東湖街道經(jīng)營(yíng)一座加油站。2014年，因邳州市政府實(shí)施“引沂潤(rùn)城”暨南京路北延工程需要占用加油站所租用的土地，孫勝的加油站無法再經(jīng)營(yíng)下去。為了減少支出，邳州市政府通過孫勝的親戚多次與孫勝做工作，最后達(dá)成了政府少補(bǔ)償400余萬并在一定范圍內(nèi)協(xié)助孫勝選址建加油站的方案。

起初，協(xié)議執(zhí)行比較順利，孫勝收到了補(bǔ)償款，也在東湖街道辦的協(xié)助下重新選了地址并出資辦理了相關(guān)手續(xù)。但在關(guān)鍵的建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓過程中，因出讓公告中未標(biāo)注“拆遷安置”字樣，致使多家單位參與競(jìng)拍，競(jìng)價(jià)過程中孫勝被要求退出。最終，這塊地被中石化江蘇徐州石油分公司以3481.65萬元拿下。值得一提的是，該地塊的起拍價(jià)僅為310.65萬元。

“煮熟的鴨子飛了?！睂O勝找市政府多次協(xié)商未果后，提起民事訴訟，將邳州市政府起訴至法院，要求邳州市政府賠償其損失。后徐州市中院裁定該案由新沂市法院審理。庭審筆錄顯示，新沂市法院審理過程中，邳州市政府曾三次表示該案“適用行政訴訟法”，是“行政訴訟受案范圍”。

孫勝撤訴后，向徐州市中院提起了行政訴訟，徐州市中院以行政訴訟案件立案。2022年12月6日，在法庭詢問過程中，邳州市政府又辯稱“該案不屬于行政訴訟案件受案范疇”。審判長(zhǎng)表示，法院研究后，如屬于行政訴訟的受案范圍，將另行通知開庭；如不屬于，合議庭將依法評(píng)判。

12月16日晚，東湖街道辦工作人員答復(fù)澎湃新聞（www.thepaper.cn）稱，孫勝與該辦簽訂的協(xié)議僅僅約定了該辦“協(xié)助、協(xié)調(diào)”的義務(wù)，是“優(yōu)先”而不是“必須”，因此該辦的義務(wù)已履行完畢。孫勝?zèng)]有成功競(jìng)拍土地，并非該辦違約造成。

加油站遇拆遷，街道辦承諾“協(xié)助重新選址”

孫勝告訴澎湃新聞，2011年4月，他租賃了邳州市東湖街道左東村村民陳某的宅基地，用于經(jīng)營(yíng)“東方”加油站。雙方約定，“如公家規(guī)劃需要拆遷，土地補(bǔ)償歸甲方（陳某）所有”。孫勝介紹，“東方”加油站于2011年10月投入運(yùn)營(yíng)，每年利潤(rùn)能達(dá)到100萬元。

2013年，邳州市政府啟動(dòng)“引沂潤(rùn)城”工程暨南京路北延工程，計(jì)劃將潔凈的沂河水源引入城區(qū)。因工程建設(shè)需要，“東方”加油站租用的土地要被征收，孫勝正在經(jīng)營(yíng)的加油站也要拆遷。孫勝說：“當(dāng)時(shí)我那個(gè)加油站估值有700萬，街道辦的領(lǐng)導(dǎo)給我做工作，我沒有同意。市上領(lǐng)導(dǎo)又通過我家一個(gè)親戚多次給我做工作，說少補(bǔ)償點(diǎn)，我說那得讓我重新選址再建一個(gè)加油站。后面市政府同意，我才跟街道辦簽的協(xié)議?！?img src="http://img.ljsggw.cn/d/file/p/2022/12/19/08/uwfuxdlq4x5.jpg"/>

孫勝與東湖街道辦簽訂的《協(xié)議書》。 受訪者 供圖

2014年1月22日，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)“引沂潤(rùn)城”工程建設(shè)所涉及到的房屋拆除、樹木砍伐等工作的東湖街道辦與孫勝簽訂了《邳州市房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》（下稱《補(bǔ)償協(xié)議》），約定補(bǔ)償孫勝322萬元（包括加油站營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償、搬遷等一切費(fèi)用），孫勝則要在15日內(nèi)騰空房屋交給甲方（街道辦）拆除。

同日，東湖街道辦還與孫勝簽訂了一份《協(xié)議書》。雙方約定，甲方（街道辦）協(xié)助乙方在官湖鎮(zhèn)及陳樓鎮(zhèn)范圍內(nèi)重新選址，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)辦理涉及加油站相關(guān)手續(xù)（所產(chǎn)生費(fèi)用由乙方全額出資）。

澎湃新聞注意到，《補(bǔ)償協(xié)議》正文第一段明確寫道：“經(jīng)邳州市政府批準(zhǔn)，甲方受邳州市房屋征收與補(bǔ)償管理辦公室委托，依法對(duì)乙方的房屋實(shí)施征收?！?img src="http://img.ljsggw.cn/d/file/p/2022/12/19/08/f4yqej1dhqt.jpg"/>

東湖街道原黨工委書記、辦事處主任李坤出具的《證明》。 受訪者 供圖

選中的地塊掛牌出讓，成交價(jià)超三千萬

孫勝說，兩份協(xié)議簽訂的第二天，他就收到了322萬元的補(bǔ)償款。在東湖街道辦的協(xié)助下，選址也進(jìn)行得很順利。

2014年2月25日，東湖街道辦向“引沂潤(rùn)城”工程指揮部提交了《關(guān)于申請(qǐng)對(duì)東方加油站進(jìn)行重新選址的請(qǐng)示》。三天后，邳州市時(shí)任副市長(zhǎng)衛(wèi)道光簽批同意。

孫勝說，他選中的那塊地在陳樓鎮(zhèn)南京路北延西側(cè)，3畝多不到4畝。原來并不是建設(shè)用地。2017年，孫勝辦理了新建加油站所需要的地質(zhì)、商務(wù)、規(guī)劃等相關(guān)審批手續(xù)，“辦這些手續(xù)跑了兩三年，花了一百多萬?！?/p>

孫勝說，該地塊經(jīng)批復(fù)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，要通過掛牌出讓才能交給他建加油站?！耙婚_始我也不放心，萬一拍不到這塊地怎么辦。政府的人給我說，招拍掛只是走個(gè)程序，我這是屬于拆遷安置，到時(shí)候會(huì)標(biāo)注清楚的?！本瓦@樣，他把辦好的所有審批手續(xù)交給了邳州市原國(guó)土資源局。

《邳州市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》（部分）。 網(wǎng)頁截圖

孫勝的擔(dān)心不幸被言中：2017年8月23日，邳州市原國(guó)土資源局發(fā)布《邳州市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》，一次性掛牌出讓11宗地塊的國(guó)有土地使用權(quán)。其中，孫勝選中的地塊編號(hào)為“2017-64”，總面積2178.3平方米，使用年限40年，土地用途為“其他商服用地”，起始價(jià)310.65萬元，每次加價(jià)幅度為3萬元。但是，該出讓公告中并無“拆遷安置”的相關(guān)表述。

孫勝回憶，中國(guó)石化銷售有限公司江蘇徐州石油分公司（下稱：中石化徐州公司）等四五家單位或個(gè)人也報(bào)名參與競(jìng)拍。拍到七八百萬時(shí)，只剩下他與中石化徐州公司繼續(xù)競(jìng)價(jià)。

“當(dāng)時(shí)加（價(jià)）到七八百萬的時(shí)候我也有點(diǎn)不敢加了，他們讓我再堅(jiān)持一下。但當(dāng)我出價(jià)到3478.65萬元時(shí)，卻要求我退出?！睂O勝說。

最終，經(jīng)過1057輪競(jìng)價(jià)，中石化徐州公司以3481.65萬元摘得“2017-64”號(hào)地塊40年的使用權(quán)。

孫勝說：“競(jìng)拍結(jié)束當(dāng)天我被叫到市政府辦公室，幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說這事他們沒有辦妥，會(huì)給我補(bǔ)償?shù)?，也?huì)把我的問題解決。但是直到現(xiàn)在，問題依然沒有解決。”

《供地結(jié)果信息》。 網(wǎng)頁截圖

不僅如此，拍得土地使用權(quán)的中石化徐州公司也受到影響?！豆┑亟Y(jié)果信息》顯示，該地塊的約定交地時(shí)間為2017年12月31日，約定加油站開工時(shí)間為2018年6月8日，施工時(shí)間一年。孫勝介紹，該加油站去年5月才開始施工，今年9月正式營(yíng)業(yè)。

提民事訴訟，市政府辯稱應(yīng)為行政訴訟受案范圍

眼看問題遲遲得不到解決，2019年，孫勝以合同糾紛提起民事訴訟，將邳州市政府起訴至邳州市法院。邳州市法院經(jīng)審查認(rèn)為，不便行使管轄權(quán)。

同年6月4日，徐州市中級(jí)法院作出民事裁定，認(rèn)為因邳州市政府系該案被告，為避免產(chǎn)生合理懷疑，確保裁判公正，該案宜由其他人民法院管轄，遂裁定該案由新沂市法院審理。

新沂市法院立案后，先后四次開庭審理此案。法庭筆錄顯示，邳州市政府在第一次開庭時(shí)辯稱，孫勝與案外人簽訂的《補(bǔ)償協(xié)議》是行政合同，并不是平等主體之間的民事合同，根據(jù)2011年1月21日施行的《國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償條例》相關(guān)規(guī)定，對(duì)房屋土地征收補(bǔ)償及訴訟的，應(yīng)提起行政訴訟而不是民事訴訟，因此本案適用《行政訴訟法》而不是《民事訴訟法》，本案是行政訴訟受案范圍，孫勝提起民事訴訟沒有法律依據(jù)。

邳州市政府在第二次開庭時(shí)表示，本案是行政訴訟，而不是民事訴訟。本案是發(fā)生在2011年之后，根據(jù)《國(guó)務(wù)院國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為行政案件審理。

邳州市政府在第四次開庭發(fā)表辯論意見時(shí)再次提出，本案是行政訴訟，適用行政法，不是民事訴訟，且孫勝在整個(gè)訴訟過程中說是政府行為，這一問題由合議庭審查認(rèn)定。

孫勝說，法庭向他釋明，他應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟，如他不愿意撤訴，法庭也將駁回他的訴訟請(qǐng)求。于是，他于2019年12月9日向新沂市法院提出撤訴申請(qǐng)。當(dāng)日，新沂市法院裁定準(zhǔn)許孫勝撤訴。

中石化徐州公司修建的加油站于今年9月營(yíng)業(yè)。 受訪者 供圖

提起行政訴訟，市政府又辯稱不屬于行政訴訟案件受案范疇

2022年6月，孫勝以邳州市政府為原告、東湖街道辦和邳州市房屋征收辦為第三人，向徐州市中院提起了行政訴訟。

徐州市中院于8月2日作出的《受理通知書》顯示，孫勝訴邳州市政府行政行為(案由），該院已立案受理。

12月6日，徐州市中院組織各方當(dāng)事人進(jìn)行證據(jù)交換，并就“本案是否屬于行政訴訟案件受案范圍”聽取各方意見。邳州市政府法定代表人、市長(zhǎng)王偉未到庭，到庭的有兩名委托的訴訟代理人，一名是東湖街道辦副主任王自勤，另一名為律師。

庭上，邳州市政府委托訴訟代理人發(fā)表答辯意見時(shí)表示，本案不屬于行政訴訟案件受案范疇。孫勝請(qǐng)求解除的兩份協(xié)議均簽訂于2014年1月，屬于2015年5月1日前簽訂的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋。根據(jù)當(dāng)時(shí)的《行政訴訟法》及司法解釋的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)履行土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議產(chǎn)生的糾紛不在行政訴訟的受案范圍內(nèi)，故本案不屬于行政訴訟案件受案范疇。此外，東湖街道辦和邳州市房屋征收辦也以同樣理由認(rèn)為案件不屬于行政訴訟案件受案范疇。

值得注意的是，邳州市政府委托訴訟代理人在回答審判員提問時(shí)稱：“在原告起訴的民事案件中，被告邳州市政府作了三點(diǎn)答辯意見，并沒有辯稱案件是屬于行政案件。書面的答辯狀還在新沂市法院卷宗內(nèi)?！?/p>

對(duì)邳州市政府委托訴訟代理人的前述說法，孫勝認(rèn)為，這明顯是撒謊，有新沂市法院庭審筆錄中的記載為證。

孫勝委托的訴訟代理人、北京市煒衡律師事務(wù)所律師任東杰認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)時(shí)（2014年1月22日）的《行政訴訟法》第二條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，行政協(xié)議行為應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。

此外，現(xiàn)行有效的司法指導(dǎo)性文件《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問題的會(huì)議紀(jì)要》第21條對(duì)“起訴修改后的行政訴訟法施行前的行政協(xié)議行為，人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理”的問題進(jìn)行了明確解答：“當(dāng)事人對(duì)修改后的行政訴訟法實(shí)施前的行政協(xié)議行為提起行政訴訟，符合法定受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理?！崩碛蔀椋骸靶姓V訟法第十二條關(guān)于行政訴訟受案范圍的列舉，只是對(duì)常見或?qū)嵺`中有爭(zhēng)議的可訴行政行為受案范圍的不完全列舉。行政協(xié)議行為屬于行政行為，且對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有可能會(huì)產(chǎn)生不利影響，根據(jù)1989年行政訴訟法規(guī)定，行政協(xié)議行為即應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。只是在行政訴訟法修改之前，司法實(shí)踐中對(duì)行政協(xié)議爭(zhēng)議是通過民事訴訟，還是通過行政訴訟解決，確有爭(zhēng)議。修改后的行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)作出列舉，對(duì)此予以明確，并非擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍?！?/p>

當(dāng)日詢問最后，審判長(zhǎng)說，該案無論通過民事訴訟還是行政訴訟解決，均應(yīng)本著實(shí)質(zhì)性化解矛盾的目的，詢問一下雙方當(dāng)事人，原告的賠償請(qǐng)求是否可以庭后協(xié)調(diào)（前提是原告的請(qǐng)求合理、合法）。孫勝表示同意，邳州市政府代理人表示回去匯報(bào)，三日內(nèi)向法庭回復(fù)。

審判長(zhǎng)表示，法院研究后，如屬于行政訴訟的受案范圍，將另行通知開庭；如不屬于，合議庭將依法評(píng)判。

12月12日，任東杰從審判長(zhǎng)處獲悉，邳州市政府代理人當(dāng)日答復(fù)審判長(zhǎng)，邳州市政府不同意庭后協(xié)調(diào)。

12月16日晚，東湖街道辦一名王姓工作人員答復(fù)澎湃新聞稱，他是2020年到東湖街道辦工作的，據(jù)其了解，孫勝與該辦簽訂的協(xié)議僅僅約定了該辦“協(xié)助、協(xié)調(diào)”的義務(wù)，是“優(yōu)先”而不是“必須”，因此該辦的義務(wù)已履行完畢。孫勝?zèng)]有成功競(jìng)拍土地，并非該辦違約造成。