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來源：法治日?qǐng)?bào)

有的非法社會(huì)組織為尋求合法外衣的庇護(hù)，千方百計(jì)“掛靠”到合法組織名下或者與其共同開展活動(dòng)，魚目混珠；有的線下被取締后，變換名稱在線上繼續(xù)活動(dòng)，手段更便捷、形式更隱蔽；有的黨員干部政治意識(shí)淡薄，隨意為非法社會(huì)組織“站臺(tái)”或“代言”。

民政部、中共中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部等22個(gè)部門近日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鏟除非法社會(huì)組織滋生土壤凈化社會(huì)組織生態(tài)空間的通知》（以下簡稱《通知》），指出非法社會(huì)組織活動(dòng)時(shí)有發(fā)生與上述滋生土壤有關(guān)，同時(shí)要求全方位鏟除非法社會(huì)組織滋生土壤，凈化社會(huì)組織生態(tài)空間。

4月19日，民政部再次曝光11個(gè)涉嫌非法社會(huì)組織，中華國際風(fēng)水協(xié)會(huì)、中華誦讀聯(lián)合會(huì)等在列。這是今年以來民政部第三次公布涉嫌非法社會(huì)組織名單。

接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，非法社會(huì)組織屢禁不絕的原因在于違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本，并且目前針對(duì)非法社會(huì)組織的相關(guān)規(guī)范層級(jí)不夠，規(guī)范供給不足。只有立法才能從根本上、系統(tǒng)性地解決問題。下一步還需要立法機(jī)關(guān)制定一部專門的社會(huì)組織管理法，依法查處非法社會(huì)組織。

壓縮生存空間

提高違法成本

《通知》在7個(gè)方面提出了具體要求，民政部概括為“六不得一提高”。

第一條針對(duì)的是企事業(yè)單位和社會(huì)組織，他們不得與非法社會(huì)組織有關(guān)聯(lián)。

“企事業(yè)單位和社會(huì)組織要自覺抵制非法社會(huì)組織，不得與非法社會(huì)組織勾連開展活動(dòng)或?yàn)槠浠顒?dòng)提供便利；不得參與成立或加入非法社會(huì)組織；不得接收非法社會(huì)組織作為分支或下屬機(jī)構(gòu)；不得為非法社會(huì)組織提供賬戶使用等便利；不得為非法社會(huì)組織進(jìn)行虛假宣傳?！薄锻ㄖ贩Q。

第二條針對(duì)的是黨員干部，其不得參與非法社會(huì)組織活動(dòng)。

也就是說，黨員干部（含離退休干部）要依法依規(guī)參加各類社會(huì)組織活動(dòng)，增強(qiáng)甄別意識(shí)和警惕性，不得參加非法社會(huì)組織開展的一切活動(dòng)，不得為非法社會(huì)組織“站臺(tái)”或“代言”。

《通知》稱，對(duì)違反有關(guān)規(guī)定、涉嫌違紀(jì)和職務(wù)違法犯罪的黨員干部，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。

除此之外，各種公共服務(wù)設(shè)施和場所不得為非法社會(huì)組織提供便利，各互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不得為非法社會(huì)組織線上活動(dòng)提供便利，各金融機(jī)構(gòu)不得為非法社會(huì)組織活動(dòng)提供便利等。

上海定達(dá)律師事務(wù)所執(zhí)行主任肖波在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，本次22個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《通知》，發(fā)文參與部門之多、涉及面之廣、對(duì)策之精準(zhǔn)，都是前所未有的，這既說明打擊整治非法社會(huì)組織涉及社會(huì)方方面面，需要全社會(huì)的共同參與，也說明各部門的心是齊的，認(rèn)識(shí)是一致的，這對(duì)深入持久地打擊整治非法社會(huì)組織必將產(chǎn)生重要推動(dòng)作用。

北京外國語大學(xué)法學(xué)院院長、教授米良告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，非法社會(huì)組織的存在及其活動(dòng)已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)問題，到了需要大力整治的時(shí)候，《通知》的發(fā)布非常及時(shí)、必要。

中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院教授張卿在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，多部門聯(lián)合出臺(tái)《通知》的意義在于，一是降低了執(zhí)法成本，提高了非法社會(huì)組織的預(yù)期違法成本；二是對(duì)非法社會(huì)組織和一些可能會(huì)為非法社會(huì)組織“站臺(tái)”的企業(yè)形成更大威懾。

何以屢禁不絕

制裁依據(jù)滯后

《法治日?qǐng)?bào)》記者查詢發(fā)現(xiàn)，自2018年2月起，民政部陸續(xù)公布多批涉嫌非法社會(huì)組織名單。

今年以來，民政部先后于2月18日、3月24日、4月19日公布3批涉嫌非法社會(huì)組織名單，中國美學(xué)研究會(huì)、中國志愿者協(xié)會(huì)、中醫(yī)藥民間協(xié)會(huì)等共31家涉嫌非法社會(huì)組織上榜。

根據(jù)民政部官方網(wǎng)站公開信息，公眾可登錄“中國社會(huì)組織政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”或者“中國社會(huì)組織動(dòng)態(tài)”政務(wù)微信，通過社會(huì)組織名稱核實(shí)其是否為合法登記的組織。同時(shí)，公眾如發(fā)現(xiàn)涉嫌非法社會(huì)組織的活動(dòng)線索（如活動(dòng)場所、負(fù)責(zé)人等），可以登錄“中國社會(huì)組織政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”的“投訴舉報(bào)”欄目進(jìn)行投訴舉報(bào)。

中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院副教授謝澍向《法治日?qǐng)?bào)》記者介紹說，非法社會(huì)組織的特點(diǎn)在于，其通常有高大上的名頭，動(dòng)輒以“中國”“全國”甚至“亞洲”“世界”冠名。非法社會(huì)組織通常長期從事非法活動(dòng)，有的甚至在被依法撤銷登記或吊銷登記證書后“借尸還魂”，繼續(xù)從事非法活動(dòng)等。

在米良看來，非法社會(huì)組織危害甚大，或者妨害了國家對(duì)社會(huì)組織的正常管理秩序，或者以“評(píng)獎(jiǎng)”“認(rèn)證”為名迷惑公眾非法牟利。

那么，非法社會(huì)組織為何屢禁不絕？

張卿認(rèn)為，主要還是因?yàn)榉欠ㄉ鐣?huì)組織的違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其違法成本。在查處方面，非法社會(huì)組織通常具有靈活性、隱蔽性、機(jī)動(dòng)性等特點(diǎn)，在執(zhí)法資源有限的情況下，非法社會(huì)組織被發(fā)現(xiàn)或查處的概率較低。在處罰方面，我國現(xiàn)行法律中針對(duì)非法社會(huì)組織的制裁主要依據(jù)是治安管理處罰法第五十四條“罰款”和“拘留”的規(guī)定，這類制裁產(chǎn)生的震懾力較為有限。

“非法社會(huì)組織既然以斂財(cái)為主，對(duì)于其從事違法活動(dòng)動(dòng)輒上百萬元的利益來說，僅處以一定數(shù)額的罰款，難以打消其從事違法行為的念頭。”張卿說，“當(dāng)然，針對(duì)非法社會(huì)組織的處理還有刑事制裁手段，但是對(duì)非法組織本身的刑事制裁效果有限，而對(duì)非法社會(huì)組織的組織者（發(fā)起人）的刑事制裁程序復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)要求高，刑事制裁成本比較高，啟動(dòng)程序的概率較少，往往難以達(dá)到足夠的威懾效果?！?/p>

出臺(tái)專門立法

滿足規(guī)范供給

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定，籌備期間開展籌備以外的活動(dòng)，或者未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)，以及被撤銷登記的社會(huì)團(tuán)體繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，沒收非法財(cái)產(chǎn)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰。

《取締非法民間組織暫行辦法》第三條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)非法民間組織進(jìn)行調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)，依法作出取締決定，沒收其非法財(cái)產(chǎn)。

張卿認(rèn)為，從法律層面上看，目前針對(duì)非法社會(huì)組織進(jìn)行處罰的相關(guān)規(guī)范層級(jí)不夠，不能依法設(shè)立震懾程度較高的處罰措施。目前管理社會(huì)組織的規(guī)范主要是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，該條例是一部主要涉及程序事項(xiàng)的行政法規(guī)，而針對(duì)非法社會(huì)組織的管理依據(jù)的《取締非法民間組織暫行辦法》僅僅是部門規(guī)章。比如一些涉及人身自由限制類的行政處罰措施，無論是行政法規(guī)還是部門規(guī)章都無權(quán)直接設(shè)立。

據(jù)米良介紹，我國刑法、治安管理處罰法等現(xiàn)行法律及涉及基金會(huì)管理、社會(huì)組織等級(jí)管理、民辦非企業(yè)單位登記管理的一些行政法規(guī)，已經(jīng)形成一個(gè)初步的社會(huì)組織管理法律體系，但下一步還需立法機(jī)關(guān)制定一部專門的社會(huì)組織管理法。

米良認(rèn)為，立法是最重要的環(huán)節(jié)，只有立法才能從根本上、系統(tǒng)性地解決問題。“我國近年來在對(duì)社會(huì)組織的管理方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，立法的條件已經(jīng)具備，現(xiàn)在只是需要加快立法步伐?！?/p>

在米良看來，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化民政部門對(duì)社會(huì)組織管理的職能地位，賦予其大膽管理的職權(quán)，將一些嚴(yán)重違法的社會(huì)組織堅(jiān)決予以取締并給予嚴(yán)厲制裁；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲。

張卿建議，要重視聯(lián)合執(zhí)法制度的構(gòu)建。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》中提出，“民政部門要會(huì)同有關(guān)部門建立聯(lián)合執(zhí)法制度，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為，依法取締未經(jīng)登記的各類非法社會(huì)組織”。

在張卿看來，就目前而言，由于規(guī)范層級(jí)較低、規(guī)范供給不足，有些社會(huì)組織管理部門即便成立了執(zhí)法大隊(duì)，但是仍缺乏法律授予的執(zhí)法權(quán)，諸多行政處罰還是依賴于公安機(jī)關(guān)，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)組織的查處仍然威懾較低?！澳壳?，執(zhí)法層面上最重要的制度設(shè)計(jì)，還是要考慮運(yùn)用多種監(jiān)管手段包括刑事、行政處罰手段相互配合，形成有效的震懾?！?/p>

此外，張卿還認(rèn)為，《通知》出臺(tái)的目的不僅在于鏟除非法社會(huì)組織滋生土壤，更在于推動(dòng)合法社會(huì)組織可持續(xù)健康發(fā)展，提升合法社會(huì)組織的公信力和競爭力。因而，還需要考慮如何進(jìn)一步釋放合法社會(huì)組織的活力，進(jìn)一步“簡政放權(quán)”，增加對(duì)合法社會(huì)組織的支持力度，促進(jìn)社會(huì)組織中市場競爭機(jī)制的發(fā)揮，不讓一些抱有非法目的的社會(huì)組織鉆了空子，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。這樣一方面是為了鏟除非法社會(huì)組織滋生土壤，另一方面也能平衡優(yōu)化營商環(huán)境的需要，降低不必要的錯(cuò)誤成本，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。