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農(nóng)村土地征收實(shí)踐中，“兩公告一登記”這一組合程序的地位如今已深入人心。

依據(jù)《征收土地公告辦法》之規(guī)定，征收土地公告似乎是最先出現(xiàn)的公告。

那么，征地項(xiàng)目的啟動(dòng)真的是從征收土地公告發(fā)布時(shí)開始的么?在明律師的結(jié)論是清晰的：并不是!

眾所周知，征收土地公告是發(fā)布在征地項(xiàng)目審查報(bào)批后，獲得國(guó)務(wù)院或者省政府的征地批文之后的具體實(shí)施階段的。

但事實(shí)上早在2004年，國(guó)土資源部就規(guī)定了比這早得多的征地工作程序。

換言之，征地項(xiàng)目早在征收土地公告發(fā)布前很久，就已經(jīng)實(shí)際在運(yùn)作中了。

而實(shí)踐中，之所以其“批前”程序往往不為人知，根源還是在于地方政府及國(guó)土資源部門出于各種考慮不愿讓公眾尤其是被征地農(nóng)民提早獲知相關(guān)信息，以在接下來的征地工作中占據(jù)時(shí)間上的主動(dòng)權(quán)，避免所謂的“麻煩”出現(xiàn)。

而這顯然是與征地工作的本質(zhì)程序性要求，即依法保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益相違背的。

《國(guó)土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào))在“關(guān)于征地工作程序”一項(xiàng)中明確指出，在征地依法報(bào)批前，即征地批文尚未取得前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門有三件事應(yīng)當(dāng)做：

其一，告知農(nóng)民征地情況，相關(guān)權(quán)屬變動(dòng)暫停。

在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。

在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時(shí)一律不予補(bǔ)償。

實(shí)踐中，后半截“搶建搶種不予補(bǔ)償”倒是落實(shí)得很好，然而前半截兒的擬征地告知程序卻常常是“沒見著過”。

試問，沒告知，你又是如何認(rèn)定農(nóng)戶在此階段的行為屬于搶建、搶種呢?顯然，這項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行在實(shí)踐中被打了折扣，成了有選擇傾向的落實(shí)項(xiàng)目。

對(duì)此，北京在明律師事務(wù)所的青年律師陳晨表示，擬征地告知書，或者叫擬征地公告，應(yīng)當(dāng)是征收土地項(xiàng)目開始的真正標(biāo)志。

簡(jiǎn)言之，在政府打算征地但還沒獲得上級(jí)的批準(zhǔn)之前，農(nóng)民就有權(quán)利獲知這一情況，進(jìn)而提出自己對(duì)于補(bǔ)償安置等各方面的意見，供上級(jí)在批準(zhǔn)時(shí)作為依據(jù)。

這項(xiàng)規(guī)定存在多年，然而實(shí)踐中卻只有較少的法治環(huán)境較好的地方落實(shí)了這點(diǎn)，很多地方征地根本沒有這項(xiàng)程序，這實(shí)在令人感到遺憾。

其二，確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果。

當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)對(duì)擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。

無疑，在擬征地階段就進(jìn)行確認(rèn)調(diào)查工作，對(duì)于被征地農(nóng)民及早掌握自己的房屋及其他地上附著物可能面臨的補(bǔ)償狀況是有很大好處的。

譬如對(duì)于在征地過程中常見的將農(nóng)村因各種客觀原因形成的“無證房”粗暴認(rèn)定為違建進(jìn)而不予補(bǔ)償?shù)那樾?，若被征地農(nóng)民能夠提早在征地報(bào)批前程序階段就獲知這一情況，就有望盡早啟動(dòng)相關(guān)問題的協(xié)調(diào)、解決，以更加充分的維護(hù)自身的合法補(bǔ)償權(quán)益。

其三，組織征地聽證。

在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。

當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的，應(yīng)按照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證。

也就是說，在征地報(bào)批前，農(nóng)民就享有對(duì)土地征收工作集中提出意見的權(quán)利，而這一權(quán)利能否得到落實(shí)，關(guān)鍵同樣在于擬征地告知工作是否能夠落實(shí)。

2010年6月，《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕96號(hào))再次明確規(guī)定了上述“批前三程序”必須得到落實(shí)。

其第(十)項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)真做好用地報(bào)批前告知、確認(rèn)、聽證工作……征收農(nóng)民土地要確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

市縣國(guó)土資源部門要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，征地報(bào)批前認(rèn)真履行程序，充分聽取農(nóng)民意見。

征地告知要切實(shí)落實(shí)到村組和農(nóng)戶，結(jié)合村務(wù)信息公開，采取廣播、在村務(wù)公開欄和其他明顯位置公告等方式，多形式、多途徑告知征收土地方案。

被征地農(nóng)民有異議并提出聽證的，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)及時(shí)組織聽證，聽取被征地農(nóng)民意見。

對(duì)于群眾提出的合理要求，必須妥善予以解決。

也正是基于“批前三程序”的嚴(yán)格落實(shí)，《通知》同時(shí)規(guī)定了“簡(jiǎn)化征地批后實(shí)施程序”的內(nèi)容，以客觀上提高征地的工作效率。

對(duì)此，在明律師指出有如下幾個(gè)問題不容忽視：

其一，如果批前程序未落實(shí)，那么批后程序就絕對(duì)不能簡(jiǎn)化，否則被征地農(nóng)民的權(quán)益保障將實(shí)際上處于被“置空”狀態(tài)。

批后程序由《征收土地公告辦法》這一部門規(guī)章明文規(guī)定，如出現(xiàn)被肆意“簡(jiǎn)化”的情形，被征地農(nóng)民有權(quán)向法院提起行政訴訟，并堅(jiān)決拒絕辦理登記及交地手續(xù)。

其二，對(duì)于批前程序在實(shí)踐中落實(shí)不利的情況，《土地管理法》修正案有望予以明文規(guī)定，將其以法律的高位階固定下來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)償安置，后征地施工”的良性局面。

只不過這一修正案的真正頒布施行還需要等待。

其三，就現(xiàn)階段而言，上述“申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)”本身有虛置的嫌疑。

實(shí)踐中，該階段的文件造假現(xiàn)象非常普遍，在征地報(bào)批過程中省政府、國(guó)務(wù)院見到的材料很多都是地方國(guó)土資源部門組織人力偽造的。

這一不良現(xiàn)狀無疑為日后的征地工作落實(shí)埋下了嚴(yán)重的如定時(shí)炸彈般的隱患。

事實(shí)上，上述“申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)”能否行使要看地方國(guó)土資源部門是否能夠自覺依文件要求作出擬征地告知。

如果不告知，農(nóng)民又該如何“申訴、監(jiān)督”呢?

總之，廣大被征地農(nóng)民一定要認(rèn)識(shí)清楚這個(gè)問題：千萬不要以為征地公告是征地項(xiàng)目的開始。

在征地報(bào)批前，你已經(jīng)依規(guī)范性文件的規(guī)定享有許多可以為日后維權(quán)奠定基礎(chǔ)，甚至將矛盾糾紛提早解決的機(jī)會(huì)了。

即使《土地管理法》修正案一時(shí)未能施行，相關(guān)批前程序的落實(shí)也應(yīng)當(dāng)加快步伐了。