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《最高院關(guān)于曾成、龍平安等六人訴國土資源部征地批復(fù)行政行為是否受理的復(fù)函》中答復(fù)稱：“依照《土地管理法》的規(guī)定，只有國務(wù)院和省級人民政府才有征地批準(zhǔn)權(quán)，在國務(wù)院批準(zhǔn)征地后，國土資源部以批復(fù)形式通知省級人民政府的行為，屬于國務(wù)院批準(zhǔn)征地行為的組成部分。

對國土資源部以不屬于行政復(fù)議范圍作出的不予受理征地行政復(fù)議申請決定，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。

可以看出，最高院也將征地批復(fù)視為內(nèi)部的通知行為，進(jìn)而將其納入了不可訴的范圍。

(2005)行他字第23號《最高人民法院關(guān)于適用﹤行政復(fù)議法﹥第三十條第二款有關(guān)問題的答復(fù)》中稱：“《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決應(yīng)當(dāng)包括兩種情況：一是國務(wù)院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定;二是省級人民政府據(jù)此確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定。

依照上述法律和司法解釋的規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的征收土地決定申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定屬于最終裁決行為。

同時，《行政訴訟法》第十三條第(四)項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織對“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為”不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

上述法律法規(guī)、司法解釋或?qū)⒄鞯嘏鷱?fù)納入內(nèi)部行政行為或認(rèn)定為最終裁決行為，均認(rèn)為不屬于行政訴訟法受案范圍，即征地批復(fù)不可訴。

【案情簡介】

2016年由北京在明律師事務(wù)所的劉勇進(jìn)律師代理的興安街道某居民委員會的李某與安丘市人民政府對簿公堂，在當(dāng)?shù)匾鹆瞬恍〉年P(guān)注。

民起訴官并不新鮮，但是所告的內(nèi)容卻足以引起政府和所有被拆遷人的關(guān)注：起訴安丘市人民政府作出的《關(guān)于收購安丘市興安街道某居民委員會國有建設(shè)用地使用權(quán)批復(fù)》(安政土字【2014】159號，以下簡稱159號批復(fù))。

原告李某認(rèn)為安丘市人民政府作出的159號批復(fù)侵犯了包括但不限于原告在內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，請求法院撤銷該批復(fù)。

為了能更好的幫助讀者理解本案，筆者對該案案情進(jìn)行簡單梳理如下：

1. 1994年，某居民委員會全體成員經(jīng)山東省人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口，土地相應(yīng)由土地管理部門代政府收歸國有。

在土地轉(zhuǎn)為國有后，土地管理部門未通過有償收回進(jìn)行儲備，實(shí)際仍由居委會一直管理使用;

2. 2014年4月10日，某居委會向安丘市國土局提出申請，請求將居委會面積為__平方米的國有土地收回重新重置，街道辦在申請書上加蓋公章;

3. 2014年9月26日，安丘市國土局與居委會就收回土地及土地補(bǔ)償費(fèi)等事宜簽訂了《收回土地協(xié)議書》。

4. 2014年10月13日，安丘市國土局向安丘市人民政府提交《關(guān)于某居委會國有建設(shè)用地使用權(quán)的請示》，請求政府批準(zhǔn)收購居委會的國有建設(shè)用地，交由安丘市土地儲備中心并依法出讓;

5. 2014年10月13日，安丘市人民政府作出被訴159號批復(fù)，批準(zhǔn)收購居委會的國有建設(shè)用地使用權(quán)，由安丘市國土局與居委會簽訂《收購?fù)恋貐f(xié)議書》，并向其支付收購?fù)恋匮a(bǔ)償款，之后將相關(guān)款項(xiàng)撥付給居委會。

6. 2015年3月安丘市某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司通過出讓取得包括原告房屋占用土地在內(nèi)的數(shù)平方米土地;

7. 原告李某通過信息公開方式獲知市政府作出的159號批復(fù)。

原告認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益因此訴至人民法院。

一審法院認(rèn)為：

159號批復(fù)批準(zhǔn)收購?fù)恋貙儆诼男行姓氊?zé)的行為，且安丘市國土局已經(jīng)依據(jù)該批復(fù)與居委會簽訂收購?fù)恋貐f(xié)議進(jìn)行了有償收購?fù)恋兀撆鷱?fù)已經(jīng)對外發(fā)生法律效力，原告對該批復(fù)不服提起訴訟，依法屬于行政訴訟的受案范圍。

被告主張被訴162號批復(fù)屬于內(nèi)部行政行為而不屬于行政訴訟受案范圍的主張不予采納。

本案所涉批復(fù)不是一般、嚴(yán)格意義上的征地批復(fù)，案件中的集體土地早已轉(zhuǎn)為國有，只是土地尚由居委會代管，后由人民政府對回購國有建設(shè)用地的批復(fù)。

但關(guān)于征地批復(fù)是否可訴提供了可以借鑒的角度。

首先，從法律上來講，征地批準(zhǔn)文件并沒有被排除在行政訴訟受案范圍外。

為了解決什么樣的行政行為能夠起訴的難題，最高人民法院在《行政訴訟法若干問題的解釋》中進(jìn)行了排除式的說明，我們可以發(fā)現(xiàn)征地批復(fù)文件并不在此列，也就是說，征地批復(fù)文件毫無疑問地具有行政可訴性。

此外，無論是行政復(fù)議法還是行政訴訟法都允許對上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)文件提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

征地批復(fù)文件作為上級批準(zhǔn)文件的類型之一，自然可以具有可訴性。

其次，從法理方面分析，征地批復(fù)不是內(nèi)部行政行為。

實(shí)踐中有些法院主張，征地批復(fù)文件屬于內(nèi)部文件從而不具有可訴性。

一是該文件是政府體制內(nèi)下級向上級就某個問題進(jìn)行請示，而上級依據(jù)下級的請示而作出的批示。

這種批示的性質(zhì)是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件;

二是文件不對外發(fā)生效力，只有地方政府發(fā)布了征地公告，征地行為才會開始。

但內(nèi)部行政行為和外部行政行為的區(qū)分在于，內(nèi)部行政行為只對行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部起作用，不會對外界產(chǎn)生直接影響，而外部行政行為對外界產(chǎn)生影響，直接影響了行政機(jī)關(guān)外部的群體的利益。

目前理論界公認(rèn)的內(nèi)部行政行為僅指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的獎勵、任免行為，對于這類內(nèi)部行政行為不服，只能通過內(nèi)部申請復(fù)核的方式來處理，而不能提起訴訟。

因此，判斷征地批復(fù)文件是否是內(nèi)部行政行為，只需要認(rèn)清它是否對外界產(chǎn)生作用就可以了。

我們可以發(fā)現(xiàn)征地批復(fù)文件實(shí)實(shí)在在會對外界產(chǎn)生作用，不屬于內(nèi)部行政行為的范疇。

任何的征地批復(fù)，處理的都是行政機(jī)關(guān)外部的關(guān)于土地上的事情，征地批復(fù)行為導(dǎo)致集體土地變成了國有土地，這種外部的影響是客觀存在的，也是顯而易見的，因此部分法院聲稱征地批復(fù)文件是內(nèi)部行為，不對外產(chǎn)生影響是無論如何都站不住腳的。

綜上，征地批復(fù)文件的可訴性無論是法理上還是法律條文上本無爭議。

實(shí)踐中，有部分司法機(jī)關(guān)故意將該征地批復(fù)文件所涉行政行為定性為內(nèi)部行為而不予受理此類訴訟，作為專業(yè)的征地拆遷維權(quán)律師，劉勇進(jìn)律師將會盡職盡責(zé)為被征收人的利益就此問題與法院展開多次的辯論，相信理越辯越明，征地批復(fù)不可訴終有一天會成為歷史。