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2024年3月底，李萍退掉在縣城租住了一年的單間，和從縣局級部門新借調(diào)到縣委辦的同事完成工作交接后，獨自開車回到原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位。

30歲的她，是西南某省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，負(fù)責(zé)黨務(wù)工作。2022年7月入職后，轉(zhuǎn)年3月，她被借調(diào)到縣委辦。過去一年，她時常加班到晚上九十點，逐漸成為縣委辦秘書股的主力隊員，每天處理大量文件，撰寫擬辦意見。只有在周末才回市里的家，陪陪五歲的女兒。

據(jù)李萍介紹，她所在的縣委辦，40名職工中有近一半是“借調(diào)人員”，且平均年齡不超過35歲。

2024年1月1日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出，“加大編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜力度，縣以上機關(guān)一般不得從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員。”

年初至今，多地各級政府出臺關(guān)于規(guī)范借調(diào)人員的通知后，像李萍一樣來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出單位的“借調(diào)人員”紛紛回到原單位。

“借調(diào)”由來已久，原是為補充政府機關(guān)、事業(yè)單位的人員編制不足，但在施行中也產(chǎn)生了一些問題。

澎湃新聞采訪了解，不少短期借調(diào)變成“長期占用”，被上級單位抽調(diào)人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，運轉(zhuǎn)壓力也較大，而一些被借調(diào)的干部事實上處于借用單位和派出單位的“雙重擠壓”中。

“借調(diào)”由來已久，原是為補充政府機關(guān)、事業(yè)單位的人員編制不足，但在施行中也產(chǎn)生了一些問題 網(wǎng)絡(luò)圖

“消失”的借調(diào)經(jīng)歷

退回原單位之前，李萍所在的縣委辦秘書股共有四人，股長和副股長在內(nèi)，全部是借調(diào)人員。

今年年初，李萍所在地的省委組織部印發(fā)了規(guī)范借調(diào)人員的通知，通知提到：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員或者事業(yè)編制干部必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿三年服務(wù)期，才能夠被借調(diào)；凡是干部在駐村任職期間，不能被借調(diào)。

這是該省首次發(fā)布規(guī)范“借調(diào)”的指導(dǎo)意見。保險起見，借調(diào)她的縣委辦將未滿五年服務(wù)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)干部全部退回。

離開縣委辦時，李萍主動提出不希望借調(diào)函被放入檔案。 “如果沒有這段借調(diào)經(jīng)歷，我滿五年服務(wù)期就可以參加上級單位的遴選考試?！彼卩l(xiāng)鎮(zhèn)沒有待滿三年，在縣委辦借調(diào)的一年，她擔(dān)心不計入基層服務(wù)年限。

省直機關(guān)、市直機關(guān)公開遴選公務(wù)員多數(shù)職位要求年齡“35周歲以下”。如果借調(diào)時間單獨計算，李萍34歲時才能滿足條件參加遴選，意味著她只有兩次參加遴選考試的機會。

2023年，武漢大學(xué)社會學(xué)院博士王文杰在中部某省縣委辦掛職一年。5月21日，王文杰告訴澎湃新聞，他曾掛職的縣委辦已把借調(diào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全部退回，只剩兩名擔(dān)任股長的借調(diào)干部，縣委辦給他們迅速辦理了調(diào)任手續(xù)。

王文杰說，大部分長期借調(diào)的干部，實際借調(diào)時間和借調(diào)函上的期限不一致，如果沒能在上級機關(guān)留用，也會影響他參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)原單位的考核提拔，“那借調(diào)這段時間，相當(dāng)于他個人職業(yè)生涯一段空白頁。”

與此同時，由于借調(diào)干部的人事關(guān)系在原單位，工資也由原單位發(fā)放，使得他們有時要面對派出單位和借用單位工作任務(wù)的“兩面夾擊”，很難找到歸屬感。

賈梅和李萍在借調(diào)期間都不同程度參與過原單位的工作，小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到縣里開會，負(fù)責(zé)接待，大到配合完成匯報材料。

30歲的賈梅是東南沿海某省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。2017年，她本科畢業(yè)后進入老家地級市的私企上班，但企業(yè)每半年一次的末位淘汰、同事互評制度，壓得她一度喘不過氣。

連續(xù)考了三年后，賈梅考上鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。2022年8月，賈梅被通知到地級市市委辦督查室“跟班學(xué)習(xí)”。

被借調(diào)到市委辦的前半年，賈梅感覺自己和原單位的合同工相似，承擔(dān)打印、收集和匯總的工作?！爱?dāng)一份文件需要征求領(lǐng)導(dǎo)意見時，我負(fù)責(zé)跑腿，把文件送到領(lǐng)導(dǎo)秘書手里?！辟Z梅說。

在單位的OA系統(tǒng)里，她的權(quán)限只能聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同事。借調(diào)期間，與市直單位的同事有業(yè)務(wù)往來，都要線下添加對方好友。直到工作兩個月后，她配合發(fā)布群公告，才被拉入督查工作聯(lián)絡(luò)群。

督查過程中，至少要有兩名督查員在場。賈梅負(fù)責(zé)拿著本子跟在正式員工后面，拍照記錄。如果接受督查的部門對督查結(jié)果有異議，往往會找正式員工到會議室溝通，賈梅無需參與。

和李萍不同，賈梅從來沒有爭取留用的想法，因為她所在的地級市有規(guī)定，借調(diào)干部達(dá)到副科級別，才有資格從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入市直單位。

借調(diào)期間，賈梅、李萍都只拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本工資，沒有租房及生活上的補貼。借調(diào)李萍的縣委辦，發(fā)放節(jié)日福利相對靈活，借調(diào)干部也有份。但賈梅和多名參與過借調(diào)的干部提到，他們的節(jié)日福利是回原單位領(lǐng)取。

借調(diào)人員要面對派出單位和借用單位工作任務(wù)的“兩面夾擊” 網(wǎng)絡(luò)圖

“上級機關(guān)不主動還人，下級機關(guān)難開口要人”

當(dāng)時接到借調(diào)通知時，李萍內(nèi)心是雀躍的。在她看來，“兩辦一部一委”（即黨委辦公室、政府辦公室、組織部、紀(jì)律檢查委員會）是核心部門。借調(diào)的基本上是單位的“精兵強將”。自己被選中，“意味著被肯定?！?/p>

碩士畢業(yè)后，李萍結(jié)婚生子，一邊帶孩子一邊備考。2022年7月，女兒3歲時，她考上鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。與同期入職的同事相比，她28歲，沒有工作經(jīng)驗，“并不占優(yōu)勢”。

但縣委辦負(fù)責(zé)借調(diào)人員選拔的領(lǐng)導(dǎo)在新錄用公務(wù)員名單中看中了她——她是鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位上少有的研究生，領(lǐng)導(dǎo)得知她的工作能力不錯，便對她進行了面試考察。

根據(jù)《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，新錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)最低服務(wù)年限為5年(含試用期)。公務(wù)員服務(wù)期屆滿，才可以參加上級機關(guān)的遴選考試。

李萍提到，他們的晉升，除了參加遴選考試，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得提拔。借調(diào)到上級機關(guān)核心部門，更有機會晉升。

賈梅也贊同李萍的說法。在她看來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)被提拔的機會并不多。2021年7月入職，她剛好趕上“換屆年”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府5年換屆一次）。她發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的16名副科級領(lǐng)導(dǎo)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提拔上來的只占2人，其余14人均從市局、區(qū)以及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入。

據(jù)王文杰觀察，借調(diào)人員普遍有兩種心態(tài)：一種是政治激勵效應(yīng)，基層干部借調(diào)到上級機關(guān)，工作動力更強。另一種是發(fā)現(xiàn)沒有留用機會后，評優(yōu)和晉升機會也減少，他們的工作積極性就會受挫。

自1993年10月，國內(nèi)開始推行公務(wù)員制度以來，借調(diào)人員呈現(xiàn)出多元化的特點。在王文杰看來，借調(diào)作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，存在一定合理性，是上下級機關(guān)的一種溝通方式。

到了2006年1月1日，《公務(wù)員法》正式實施，各地也開始規(guī)范借調(diào)人員。

2021年9月，河南大學(xué)黨委宣傳部部長王明欽在《經(jīng)濟參考報》發(fā)表文章《借調(diào)亂象幾時休？》，他提到，借調(diào)之“亂”的根本原因在于，政府機關(guān)、事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)未能根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和形勢變化進行適時調(diào)整，導(dǎo)致工作和人員不匹配，只能靠借調(diào)來完成任務(wù)。

王文杰掛職的縣委辦，總共有20多個行政編制，借調(diào)人員占三分之一，7個科室平均有2人左右承擔(dān)具體工作，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)小組也需要有專人負(fù)責(zé)?！耙坏┯行碌闹卫硎聞?wù)，縣級單位從鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘借調(diào)’有基層工作經(jīng)驗的年輕干部是最直接的招人方式?！?/p>

但事實上，由于上下級機關(guān)的不對等，“借調(diào)”往往有借難還。華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授張強接受澎湃新聞采訪時表示，上級機關(guān)以借調(diào)、抽調(diào)、跟班學(xué)習(xí)等名義將下級機關(guān)的干部“借”過來，在專項工作、臨時性、重要工作結(jié)束時，原則上應(yīng)把人還回去。但如果上級機關(guān)不主動還人，下級機關(guān)也很難開口要人。

賈梅 “跟班學(xué)習(xí)”滿6個月后，科室負(fù)責(zé)人希望她能延長時間，于是給她所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記打了通電話，她“跟班學(xué)習(xí)”的時間便延長至9個月。

“長期借調(diào)”一定程度上增加了基層單位業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)的壓力。張強在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，業(yè)務(wù)骨干被借調(diào)支持上級單位的工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人手不足的情況普遍存在。

王明欽在前述文章中稱，政府機關(guān)、事業(yè)單位在編人員的職業(yè)倦怠、懶政惰政現(xiàn)象也是催生借調(diào)現(xiàn)象的重要原因。本應(yīng)該由借調(diào)單位在編人員高效完成的工作未能按時完成，于是就從下級單位或其他單位借調(diào)骨干人員來做，加劇了忙閑不均、人浮于事的惡性循環(huán)。

政府機關(guān)、事業(yè)單位在編人員的職業(yè)倦怠、懶政惰政現(xiàn)象是催生借調(diào)現(xiàn)象的重要原因 網(wǎng)絡(luò)圖

年度考核的“邊緣人”

年度考核也是不少借調(diào)干部的痛處。

2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》第十九條規(guī)定：公務(wù)員晉升職級所要求任職年限的年度考核結(jié)果均應(yīng)為稱職以上等次，其間每有1個年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的，任職年限縮短半年；每有1個年度考核結(jié)果為基本稱職等次或者不定等次的，該年度不計算為晉升職級的任職年限。

目前，各地借調(diào)人員考核辦法標(biāo)準(zhǔn)不一，大體可以分為兩種：一是借調(diào)期限滿6個月以上的，年度考核在借入單位進行；二是借調(diào)人員的考核由原單位負(fù)責(zé)，借調(diào)單位會將鑒定意見反饋給原單位，原單位以此作為考核依據(jù)。

但在實際考核中，王文杰和來自不同省份的多名借調(diào)人員都向澎湃新聞表示，未見到借調(diào)人員參與借調(diào)單位的評優(yōu)。而原單位考核時，也一般默認(rèn)不將借調(diào)人員放在優(yōu)秀等次。

賈梅所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核優(yōu)秀等次20%左右。與她同期入職的10人中，有6人2022年度考核“優(yōu)秀”，有3人2023年度考核“優(yōu)秀”，唯獨她連續(xù)兩個年度都是“稱職”。在獎金分配和晉升職級方面，與同期入職的同事相比，處于劣勢。

賈梅告訴澎湃新聞，和她同樣被“借”出去的六七名同事年度考核全部是“較好”。賈梅記得，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)討論年度考核時稱：“如果把‘優(yōu)秀’給借調(diào)出去的人，怎么對得起在單位里累死累活的人?！?/p>

2022年考核結(jié)果出來的那天晚上，賈梅反復(fù)翻看自己的社交媒體賬號，上面記錄了很多次她加班到凌晨的經(jīng)歷?！拔疑习嗖皇菫榱颂善交蛘邥x升，只是希望被肯定?！?/p>

在論文《鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借調(diào)現(xiàn)象研究》中，作者對L縣綜合發(fā)展考核辦法進行了調(diào)研。其中，考核項目含有民主評議選項，需要全體機關(guān)工作人員參與評議，不在原單位工作就先天喪失了與機關(guān)干部交流認(rèn)識的機會，民主評議分?jǐn)?shù)就會受到影響。

某市直部門副局長提到：“有位同志在我單位借調(diào)時間一年，表現(xiàn)很優(yōu)秀，但是原單位的領(lǐng)導(dǎo)和同事對其工作事跡并不了解，我向其單位溝通過，但是考慮到其他在崗工作同志的情緒，一等還是沒有給到他，我看工作人員情緒比較低落?！?/p>

王文杰說：“民意是影響考核、提拔的重要因素。”2023年，在他掛職期間，一名在縣委辦借調(diào)了一年多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部申請回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！耙驗猷l(xiāng)鎮(zhèn)還有半年舉行領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，他的領(lǐng)導(dǎo)建議他早點回去適應(yīng)工作，加強與同事的交流，好參加新一輪的換屆。”

對于一些借調(diào)人員來說，回到原單位相當(dāng)于又一次“從零開始”。

2023年5月，賈梅結(jié)束借調(diào)回到原單位，她原來的工位上坐著接替她工作的新同事。另一個同事把自己的工位騰給她后，搬了張簡易桌子坐到窗邊。

2022年8月，她離開時，科室只有她和主任兩名公務(wù)員。九個月后她回來，包括她在內(nèi)科室有4名公務(wù)員。由于其他人的工作已經(jīng)上手，主任就將檔案管理和文件傳輸?shù)墓ぷ鞣峙浣o她。賈梅感到心理落差很大。

“借調(diào)”如何規(guī)范？

清退借調(diào)人員，并非今年開始執(zhí)行。

據(jù)《半月談》2015年報道，2014年，湖南省僅清理省直機關(guān)一年以上借調(diào)人員就達(dá)1100多人；山西省機關(guān)事業(yè)單位清退借用人員1632人。

2015年全國兩會期間，全國政協(xié)委員胡衛(wèi)曾在遞交的提案中建議，對全國范圍內(nèi)的機關(guān)借調(diào)人員進行一次清查清退，杜絕把借調(diào)工作人員的做法“常態(tài)化”。同時，編制分配應(yīng)定期進行一次調(diào)整，他建議每5年或最長10年調(diào)整一次。

在接受澎湃新聞采訪時，胡衛(wèi)回應(yīng)：“有的政府機關(guān)借調(diào)下級機關(guān)或事業(yè)單位的干部，并不是用來完成臨時性任務(wù)的，而是長期從事一般性的工作，也使這部分被借調(diào)人員在工資晉級、職務(wù)晉升、考核獲獎、職業(yè)生涯發(fā)展和工作積極性上受到影響?！?/p>

對此，國家也多次強調(diào)“非必要不借調(diào)”的導(dǎo)向。

在張強看來，規(guī)范借調(diào)是一個復(fù)雜的課題，還有許多需要厘清和研究的問題?！叭绻浴枵{(diào)’名義借上來的人員被清退回去，那么以‘專班’、‘抽調(diào)’的形式借上來的人員是否也要退回去？”

而王文杰認(rèn)為，一定程度上，“跟班學(xué)習(xí)”已經(jīng)成為借調(diào)的一種替代方式。這說明體制內(nèi)對于“借調(diào)”的結(jié)構(gòu)性需求并沒有改變。一方面，基層需要通過借調(diào)實現(xiàn)人才的選拔和流動。另一方面，一些臨時性的重要工作可以通過借調(diào)補充人手完成。

他建議要規(guī)范借調(diào)時限，借調(diào)到期后若無特殊情況，借調(diào)干部必須返回原單位工作。如有特殊情況，需按規(guī)定報請組織人事部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，補齊手續(xù)后方可繼續(xù)借調(diào)。

而張強提出，可以考慮由組織部門牽頭設(shè)立一個專司干部借調(diào)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，對任何單位涉及“借調(diào)”、“抽調(diào)”、“專班”或“跟班學(xué)習(xí)”等名義的人員變動，進行備案。

關(guān)于借調(diào)干部的考核痛點，王文杰補充道，“借調(diào)期限滿6個月以上的，年度考核在借入單位進行”這樣的管理辦法，應(yīng)該進一步落實和監(jiān)督。不能讓借調(diào)干部陷入“爹不疼，娘不愛”的尷尬處境。

（應(yīng)受訪者要求，文中人物李萍、賈梅為化名）